EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, incorporó la creciente sensibilidad social por el paisaje elevándola a rango de ley por vez primera en España. Lo hizo, desde la más actual concepción del mismo, que emana del Convenio Europeo del Paisaje elaborado por el Consejo de Europa y presentado oficialmente en el Palazzo Veccio de Florencia el 20 de octubre de 2000. Se convierte, así, en una experiencia pionera de desarrollo legislativo de los principios del Convenio en el marco de la Unión Europea.
Su entrada en vigor ha supuesto un importante avance en el reconocimiento jurídico del patrimonio paisajístico europeo y en la puesta en marcha de políticas para su preservación, gestión y ordenación. El Consell, en la reunión del día 17 de septiembre de 2004, adoptó un acuerdo por el que se adhirió a los principios, objetivos y medidas contenidos en el Convenio Europeo del Paisaje, en coherencia con el paso legislativo dado por Les Corts con la aprobación de la Ley.
El Convenio insta al desarrollo de políticas de paisaje en los diferentes niveles político-administrativos, a establecer procedimientos de participación pública, a identificar y calificar nuestros paisajes, estableciendo diversas medidas al respecto.
Entiende el paisaje, como el territorio tal y como lo perciben los ciudadanos cuyas características son resultado de la acción de factores naturales y/o humanos. Asume plenamente el sentido territorial de la cuestión paisajística, la idea innovadora desde el punto de vista jurídico y político, de que cada territorio se manifiesta por la identidad de su paisaje, independientemente de su calidad, y de que todo el territorio requiere por tanto gobierno y política de paisaje. Su ámbito de aplicación incluye todos los espacios naturales, las áreas urbanas, periurbanas y rurales y alcanza a todos los espacios terrestres y del litoral marino. Concierne a todos los paisajes tanto a los notables como a los cotidianos y también degradados. Espacios éstos en los que vive un alto porcentaje de la población.
La Comunitat Valenciana cuenta con una gran riqueza paisajística, que es a la vez expresión de la biodiversidad de su territorio, legado de su historia y recurso para su desarrollo económico, que se ve afectada por problemas de diversa índole acompañados de una escasa sensibilidad en la toma de decisiones y la carencia de una acción pública y privada en paisaje.
El Consell reconoce que el paisaje constituye un patrimonio común de todos los ciudadanos y es elemento fundamental para su calidad de vida, que debe ser preservado, mejorado y gestionado. La Ley 4/2004 de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje estableció medidas para el control de la repercusión que, sobre el, pueda tener cualquier actividad con incidencia en el territorio y diseñó una serie de instrumentos para protegerlo, ordenarlo y permitir su recuperación, como acciones que debe perseguir la política de paisaje.
Se pretende que el carácter novedoso de esta Ley no se convierta a medio plazo en una frustración o en mera retórica y con tal fin, se desarrolla el presente reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana; Reglamento que tiene, por un lado, la función de desarrollar no sólo la Ley 4/2004 de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, sino también, la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del Suelo No Urbanizable y 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística de Valencia, en cuanto que las mismas, en sus respectivos ámbitos de aplicación, contienen también elementos directamente relacionados con la política de paisaje y, por otro, la de coordinar las actuaciones con las derivadas de la aplicación de otras leyes que regulan acciones e instrumentos distintos pero íntimamente relacionados con los impactos visuales de obras y proyectos y con la regulación del territorio, como pueden ser la legislación de evaluación de impacto ambiental, la de desarrollo rural o la de conservación de la naturaleza.
El Reglamento permite concretar conceptos básicos, criterios, directrices y metodologías relativas al paisaje, abordados con un sentido pedagógico que resulta necesario para que la reglamentación de una materia tan desconocida, por novedosa, resulte eficaz. El intercambio de experiencias y metodologías a nivel nacional e internacional ha acompañado al desarrollo normativo que el presente reglamento contempla.
El Reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana se compone de 66 artículos repartidos en un título preliminar y tres títulos dedicados la Intervención Pública, las Normas de Integración Paisajística, y los Instrumentos de Protección, Ordenación y Gestión del Paisaje. El Título preliminar, establece el objeto y ámbito de aplicación del Reglamento, definiendo el paisaje en todas sus dimensiones, como criterio de las políticas de ordenación territorial y urbanística y de cualquier otra con incidencia en el territorio. El título I regula el ejercicio de la política de paisaje por los poderes públicos de la Comunitat Valenciana. Establece también los principios, mecanismos, programas y procedimientos efectivos de Participación Pública, en la toma de decisiones en materia de paisaje, mediante procesos de participación que incorporan a un público objetivo en el proceso de adopción de decisiones que afecten al paisaje conforme a los criterios del Convenio Europeo del Paisaje, según el cual la participación social efectiva ha de pasar, necesariamente, por un proceso de educación y concienciación de la población con relación a los valores paisajísticos, que puedan hacer realidad los objetivos de calidad paisajística adoptados, de forma que permitan el bienestar individual y social, y el desarrollo económico de las sociedades.
El título II establece las Normas de Aplicación Directa y Directrices de Integración Las primeras son de aplicación inmediata y obligada observancia en cualquier procedimiento y las segundas constituyen criterios a los que deben acomodarse los Estudios de Paisaje que acompañen a los planes territoriales y urbanísticos.
El título III regula los Instrumentos para la Protección, Ordenación y Gestión del Paisaje contemplados en la ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje: Plan de Acción Territorial del Paisaje de la Comunitat Valenciana, Estudios de Paisaje, Estudios de Integración Paisajística, Catálogos y Programas.
El Plan de Acción Territorial del Paisaje de la Comunitat Valenciana, previsto en el artículo 11.2 de la ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, deberá identificar y proteger los paisajes de relevancia regional en el Territorio valenciano, establecerá directrices y criterios de elaboración de los estudios de Paisaje, de su valoración y de su consecuente protección. En tal sentido, le corresponde, junto con otros posibles mecanismos, delimitar ámbitos supramunicipales de intervención paisajística .tales como recorridos escénicos zonas de afección visual de las vías de comunicación, cuencas hidrográficas y similares. catalogar los espacios de interés relevante o extraordinario, tipificar los paisajes de relevancia local, e inventariar los conocimientos, prácticas y usos más representativos y valiosos del paisaje así como las formas de vida tradicionales valencianas vinculadas al mismo.
De entre todos los instrumentos, son los Estudios de Paisaje .a los que la citada Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje confía el control paisajístico de cualquier actuación con incidencia en el territorio. los que mayor complejidad presentan en su desarrollo reglamentario. Los artículos 30.1 y 2 y 11.1 de la citada Ley les otorgan una función coadyuvante .en esta materia. de la planificación territorial y de la urbanística de ámbito municipal .o supramunicipal en su caso-. Deben acompañar a los Planes de Acción Territorial, los Planes Generales y los instrumentos de planificación urbanística que prevean un crecimiento urbano.
Los Estudios de Paisaje, de conformidad con la citada ley establecen los principios, estrategias y directrices que permitan adoptar medidas específicas destinadas a la catalogación, valoración y protección del paisaje en su ámbito de aplicación. Con tal fin .artículo 31 de la citada ley. deben fijar los objetivos de calidad paisajística del ámbito de estudio analizando las actividades y procesos que inciden en el paisaje y proponer las medidas y acciones necesarias para alcanzar los objetivos de calidad fijados.
El Reglamento propone .capítulo III del título III. una metodología para su elaboración que se limita a concretar y ordenar en secuencia lógica las determinaciones que se recogen en el texto legislativo, y tiene en cuenta las experiencias internacionales a la luz de la Convención Europea del Paisaje. Parte con la caracterización y valoración del paisaje .sección 1ª. mediante la identificación y delimitación de las Unidades de Paisaje y de los Recursos Paisajísticos y la definición de sus características. Unidades de Paisaje y Recursos Paisajísticos son dos conceptos meramente instrumentales para el tratamiento del paisaje ya contemplados en la ley .artículo 32.1.a) y 30.3-, consolidados en la práctica, que contempla el Convenio Europeo del Paisaje, y que este texto normativo define y utiliza. A partir de este análisis estructurado, los paisajes enclavados en el ámbito de estudio, deben ser valorados, para una adecuada y proporcionada toma de decisiones. El texto reglamentario exige que se haga de forma individualizada para cada una de las Unidades de Paisaje y de los Recursos Paisajísticos basándose en tres factores: la calidad atribuida por los expertos, las preferencias visuales manifestadas por las poblaciones concernidas y la visibilidad de los mismos.
Fijado así el valor del paisaje, podrán determinar los objetivos de calidad para cada uno de ellos .sección 2ª del capítulo III del título III del Reglamento. cumpliendo así el primero de los fines que les atribuye el artículo 31 de la referida ley. El concepto de Objetivo de Calidad es traído directamente de la Convención Europea del Paisaje por el texto reglamentario.
Teniendo en cuenta la concepción de paisaje establecida y el ámbito de aplicación de la ley .artículos 26 y 29.1 de la ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje-, su valoración puede ser desde altamente positiva a muy negativa y, consecuentemente los objetivos que se fijen podrán determinar desde su máxima protección hasta su necesaria redefinición.
A los Estudios de Paisaje la citada ley .artículo 31.c). les exige que indiquen las medidas y acciones necesarias para alcanzar los Objetivos de Calidad Paisajística fijados. Las acciones vienen tipificadas en su artículo 29 y pueden ser de protección, ordenación y gestión. El texto reglamentario establece .sección 3ª del capítulo III del título III. la necesaria relación entre los objetivos, el tipo de acción y las medidas concretas previstas en la ley. Para ello, de conformidad con lo establecido en los artículos 30.2, 32.1 b) c) y d) de la ley catalogarán las unidades y recursos paisajísticos de mayor valor, estableciendo un régimen jurídico destinado a garantizar su conservación y puesta en valor y que evite su posible ocultación por la interposición de barreras visuales. Lo harán mediante un Catálogo, que formará parte sustancial del Estudio correspondiente.
Las medidas y acciones de ordenación del paisaje se confían a Normas de Integración Paisajística y a la configuración de un Sistema de Espacios Abiertos. Las normas deben garantizar la adecuada armonización del uso del territorio con los objetivos de calidad paisajística establecidos. Constituyen el documento mediante el cual se concretan y materializan los principios establecidos en los artículos 11 de la Ley, según el cual el paisaje actuará como condicionante de los nuevos crecimientos urbanos y de la implantación de infraestructuras, y 27.3 de la citada ley, según el cual el paisaje se integrará en las políticas en materia de ordenación territorial y urbanística, cultural, medioambiental, agraria, social, turística y económica, así como en cualquier otra que pueda tener un impacto directo o indirecto sobre él. El artículo 45.1.e) de la ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana, exige a los Planes Generales la configuración de entornos paisajísticos abiertos a los que el texto reglamentario denomina Sistema de Espacios Abiertos o conjunto integrado y continuo de espacios cuyo objeto es proveer de áreas recreativas al aire libre, proteger áreas y hábitats naturales así como los valores ecológicos, culturales y paisajísticos del lugar y preservar zonas de transición físicas y visuales entre distintos usos y actividades.
Los Estudios de Paisaje preverán las medidas y acciones de gestión que deban acometerse, fijando los programas que deban desarrollarse para la consecución de los objetivos de calidad paisajística. Estos programas, podrán ser tanto los específicamente previstos en la ley en materia paisajística, .Programas de Imagen Urbana del artículo 36 y Programas de Restauración Paisajística, del artículo 27.3. como cualquier otro enmarcable en los Programas para la Sostenibilidad y la Calidad de Vida de los Ciudadanos .artículo 73 y ss de la ley. que tengan por objeto la consecución de tal fin.
El artículo 11.3 de la ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje se refiere a estudios sobre la incidencia de la actuación en el paisaje, que atañen a dos actuaciones en particular: los planes que prevean los crecimientos urbanos y los planes y proyectos de infraestructuras. Con el ánimo de simplificar la expresión, el presente reglamento los ha denominado Estudios de Integración Paisajística
Tienen por objeto analizar la incidencia de determinadas actuaciones en el paisaje y proponer las medidas correctoras y compensatorias de los impactos paisajísticos que hagan viable el proyecto. Contrastan la actuación propuesta con las Normas de Integración Paisajística y las restantes conclusiones resultantes del correspondiente Estudio de Paisaje y deben proponer medidas de integración o compensación cuando se produzca un impacto asumible o el rechazo de la actuación en determinadas circunstancias.
De conformidad con lo establecido en la citada ley deben acompañar a los planes que prevean los crecimientos urbanos y a los planes y proyectos de infraestructuras. Ese objeto, es asimismo válido para efectuar, de forma estructurada y coherente la justificación del cumplimiento de integración en el paisaje abierto o urbano, que se deriva de otros textos legislativos, tales como las actuaciones sometidas a evaluación de impacto ambiental, las Declaraciones de Interés Comunitario en Suelo No Urbanizable, o las actuaciones en áreas o perímetros especialmente sensibles tales como las llevadas a cabo dentro de los conjuntos históricos .incluidos sus entornos. declarados bien de interés cultural o las llevadas a cabo en espacios naturales protegidos.
Los Catálogos de Paisaje son instrumentos de gran trascendencia puesto que identifican y establecen el régimen jurídico necesario para la preservación y recuperación de los paisajes de mayor valor. Forman parte de los Estudios de Paisaje o tramitarse de forma independiente. El capítulo V del título III del Reglamento los regula con entidad propia, remitiendo la metodología para su elaboración al capítulo anterior en aras a su más adecuado e integrado entendimiento metodológico.
Los Programas de Paisaje materializan las acciones de gestión que se deriven, bien de las conclusiones de los Estudios o políticas de Paisaje, bien de acciones públicas. Forman parte de los Programas para la Sostenibilidad y la Calidad de vida de los Ciudadanos previstos por el artículo 72 y siguientes de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje.
El Reglamento de Paisaje contempla de forma concreta la tramitación de tales instrumentos y su vinculación con los procedimientos de los planes o proyectos a los que acompañan y la necesaria integración de sus determinaciones con las de éstos. El Decreto prevé un régimen transitorio, de especial importancia dada la novedad que ha supuesto la consideración del paisaje en las actuaciones con incidencia en el territorio.
La disposición final primera, de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, faculta al Consell para dictar cuantas disposiciones sean precisas para el mejor desarrollo y aplicación de la citada Ley.
En virtud de todo ello, a propuesta del conseller de Territorio y Vivienda, conforme con el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, y previa deliberación del Consell, en la reunión del día 11 de agosto de 2006,
DECRETO
Artículo único. Aprobación del Reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana
Se aprueba el Reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana, que se contiene en el anexo del presente Decreto, en desarrollo de lo dispuesto en la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje; de la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable; y en la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana, en materia de paisaje.
